Participación Ciudadana

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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DERECHOS POLITICOS Y PATICIPACION CIUDADANA.

REFERENDUM. CONSULTA POPULAR. REVOCATORIA DE MANDATO.

Ciudadanos en una democracia gobernante, complemento de una democracia

de ciudadanos gobernada por sus representantes.

Raúl Gustavo Ferreyra.

Profesor de Derecho constitucional.

Investigador del instituto de Investigaciones Jurídicas “Ambrosio Gioja”.

Facultad de Derecho.Universidad de Buenos Aires.

Preliminar

Me propongo examinar en estas líneas el rol del Estado de la ciudad de Buenos Aires

de frente a un suceso gravísimo: la tragedia ocurrida en el caso “República Cromañón”.

Adelanto 3 observaciones preliminares: a) es deber irrenunciable del Estado ofrecer

seguridad a los habitantes, según dispone el art. 34 de la CCBA; b) ¿Ha sido infringida esta

obligación constitucional como por dar pie eventualmente a la destitución del Jefe de

Gobierno?; c) para elegir a un Jefe de Gobierno son suficientes poco más de 900.000 votos,

para revocar su mandato 1.300.000, es decir el 75% de la totalidad de quienes concurren a

votar (ver art. 67 y 96 CCBA).

Divido la exposición en 3 fragmentos: primero, el contexto del Estado; luego las

disposiciones constitucionales y finalmente, el proceso de revocatoria de mandatos.

I. Contexto: El Estado de la Ciudad Autónoma de Bueno s Aires

Si el concepto de Estado es controvertido, se podrá imaginar cuan controvertido

resulta el de micro Estado. No obstante, el micro Estado tiene gran actualidad en estos

momentos constitucionales: bajo la forma de Estados pequeños, con poblaciones inferiores

a la que tiene el Estado de la Ciudad de Buenos Aires, se anuncia al Mundo una nueva

variante del Estado Constitucional en el marco del fenómeno de desintegración del bloque

de Europa oriental. Por ejemplo: suele afirmarse, y lo dice uno de los pr incipales juristas

europeos -Peter Häberle- que el concepto de micro Estado puede hacerse practicable a

través del número máximo de habitantes, que con apoyo en doctrina pacífica se propone

como índice la cifra de 500.000 habitantes

Consecuentemente, todas las observaciones que subsiguen, exclusivamente se hallan

dirigidas al Derecho Constitucional que da fundamento al Estado de la Ciudad de Buenos

Aires.

Creo que una reflexión general sobre la tragedia “República Cromañón”, en un

Estado que cuenta con más de 2.500.000 de ciudadanos y donde se genera el 20 % del PBI

del Estado, debe tener un marco de inserción preciso. Sin relativizar ni devaluar el

funcionamiento del resto de los 23 sistemas jurídicos provinciales, examinar, con la mayor

exactitud posible como ha funcionado y como esta funcionando el instrumento normativo

fundamental, denominado Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, frente al

drama gigantesco que ha originado este hecho delictuoso de alcance colectivo.

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En pocas palabras, como enseña Mario Bunge, si el Estado es gestor de los bienes

públicos de una sociedad moderna y la fuente de organización política, el socio o

depredador -según los casos- de la economía, la cultura y el protector o no de la seguridad.

Este es el punto a discernir.

II. La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires

Muy pronto, la Ley Fundamental cumplirá 10 años. La Constitución de la Ciudad de

Buenos Aires es una de las mas modernas de la Argentina y de Latinoamérica, por su

técnica constitucional al servicio del genuino reconocimiento de derechos y garantías

dentro de lo que la Argentina actualmente posibilita: una distribución y posibilidad de

control racional de los poderes del Estado. Cuenta con 140 reglas de naturaleza

permanente, distribuidos en tres títulos: uno preliminar, un libro primero destinado a los

derechos y garantías y un libro segundo dedicado al Gobierno de la Ciudad. Aquí

precisamente, en el Libro Segundo: “Gobierno de la Ciudad” se hallan reglados los

derechos políticos y las formas de participación semidirecta de democracia.

Antes de referirme concretamente a la revocatoria de mandatos de los funcionarios

electivos, que sin temor a equivocarme demasiado, solamente, prevé la Constitución

porteña en toda la Argentina, deseo hacer una serie de precisiones en torno de la forma de

producción democrática del Estado de la Ciudad de Buenos Aires.

La Constitución de la Ciudad prevé dos formas de producción normativa: la

“democracia gobernada”, esto es la democracia representativa y la “democracia

gobernante”, en la cobra énfasis capital la participación del ciudadano. Advierto que tomo

esta distinción, tan clara y útil, de letras ya escritas en la dogmática por Horacio Rosatti.

Como es bien sabido son muchas las definiciones de democracia. Prefiero la enseñada

por Norberto Bobbio, es decir, aquella que la presenta como “el poder en público”,

indicando que todos los mecanismos constitucionales deben adoptarse a la luz del día, y

permitan a los gobernados ver donde y como se toman las decisiones. Esta de finición de

democracia, creo, representa la antitesis de todas las formas autocráticas del poder.

Entiendo, pues, que democracia, implica, en forma mínima un consenso sobre el

procedimiento, sobre los métodos que habrán de adoptarse para definir prioridades

históricas, que algunos llaman valores.

La diferencia entre “democracia gobernada” y “democracia gobernante” no es

menor. La “democracia gobernada”, es decir cuando el ciudadano se dirige a votar exige un

grado de libertad tolerada muy exigente para dar lugar a la racional competencia entre los

partidos políticos. La “democracia gobernante”, por su parte, exige, un grado de

participación voluntaria enorme. En la “democracia gobernante”, los ciudadanos

intervienen directamente en el proceso de deliberación y formulación de la decisión estatal

por medio de consultas.

Es precisamente la complementariedad entre libertad y participación, el modo en que

la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires intenta calibrar la conducción del desarrollo

político por el cauce constitucional. Con rigor y generosidad en materia de participación

ciudadana la Constitución porteña contiene instrumentos normativos que casi ninguna

Constitución de las provincias ha diseñado. Y que además, por lo visto, se acude a ellos y

son utilizados: audiencias públicas, iniciativa popular, referéndum, consulta popular,

revocatoria de mandatos, doble lectura en el proceso legislativo, control concentrado de

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constitucionalidad con reenvío a la Legislatura. Pero, insisto, más allá de objeciones de

naturaleza técnica, pareciera, que desde el punto de vista normativo nada se halla ausente

en la Ley Porteña, para que “libertad + participación” pueda alcanzar el mejor puntaje.

III. El proceso constitucional de la revocatoria de mandatos.

Estamos acostumbrados a elegir a nuestros gobernantes. Apelar a la “democracia

gobernada”.

Oigamos algunas letras de la “democracia gobernante”.

La Constitución porteña prevé la posibilidad de destituirlos. Dispone el artículo 67,

un verdadero paradigma del derecho constitucional y de la participación ciudadana:

El electorado tiene derecho a requerir la revocación del mandato de los funcionarios

electivos fundándose en causas atinentes a su desempeño, impulsando una iniciativa con la

firma del veinte por ciento de los inscriptos en el padrón electoral de la Ciudad o de la

Comuna correspondiente.

El pedido de revocatoria no es admisible para quienes no hayan cumplido un año de

mandato, ni para aquellos a los que restaren menos de seis meses para la expiración del

mismo.

El Tribunal Superior debe comprobar los extremos señalados y convocar a

referendum de revocación dentro de los noventa días de presentada la petición. Es de

participación obligatoria y tiene efecto vinculante si los votos favorables a la revocación

superan el cincuenta por ciento de los inscriptos.

La revocatoria de mandatos es un proceso constitucional por intermedio del cual se

destituye a funcionarios electivos por decisión ciudadana expresada mediante sufragio.

La ley 357 reglamenta el contenido de esta regla constitucional.

¿Cuál es la naturaleza de este derecho del electorado?

Sin lugar a dudas, es un derecho subjetivo, grupal o colectivo. Se requiere el 20% del

electorado. Hasta entonces es derecho de petición a las autoridades. Reunidas las 520.000

adhesiones de los ciudadanos y ciudadanas que se hallen inscritos en el padrón electoral –

aparentemente muy cerca de los 2.600.000 electores-, el rostro del derecho subjetivo para

requerir la revocatoria del mandato queda totalmente configurado.

Consecuentemente, de comprobarse tal situación, se pasa a la fase 2, es decir, el

plebiscito. La Constitución se refiere de manera incorrecta a “referéndum de revocación”.

Trato de privilegiar el empleo del término referéndum para todo lo referente a la

producción o derogación de disposiciones normativas. Es un proceso de consulta a los

ciudadanos a efectos de que estos se expresen sobre actos de gobierno de naturaleza

legislativa. Por tales razones, considero que el plebiscito se diferencia del referéndum dado

que esto versa o puede versar sobre la aprobación o desaprobación de una decisión de

carácter político. Digamos que el plebiscito, es un referéndum, pero no perfecto.

Actualmente, el trámite preparatorio esta lejos de terminar. En los comicios del 14 de

septiembre de 2003, en los que Ibarra se impuso a Macri, sufragaron 1.814.000 electores.

El perdedor en dicha ocasión obtuvo 807.000 adhesiones. Hubo casi 100.000 votos en

blanco y anulados. Pero el ganador triunfo por más de 120.000 votos de ventaja. Si se

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computa que del juego de la regulación constitucional y legal hacen falta 520.000

adhesiones para reunir los recaudos que habilitarían el “plebiscito de revocatoria”, queda

evidenciada de la comparación simple la importancia del instituto.

Reunidos tales recaudos habría que convocar al plebiscito de revocatoria de mandato,

pautado por el art. 13 de la ley 357 que deberá realizarse dentro de los 90 días.

Vale la pena resaltar, en iguales condiciones, que se requerirían, aproximadamente

1.300.000 sufragios para reunir el apoyo de más del 50% de los electores, y así procederse

a la separación y destitución del funcionario de su cargo constitucional. Si se reuniese tal

mayoría, se habilitarían los mecanismos constitucionales para reemplazar al funcionario

removido y asumirá quien constitucionalmente deba suplantarlo.

Repasemos las claves constitucionales desde la tragedia de “República de Cromañó n”:

1) El Jefe de Gobierno se ha mantenido activo;

2) La Legislatura ha formado una Comisión investigadora;

3) El Jefe de Gobierno ha sido interpelado durísimamente; como correspondía por otra

parte;

4) La democracia representativa ha mostrado que funciona de modo bastante satisfactorio;

5) Los órganos de control, Defensoría del Pueblo, han realizado informes previos y siguen

muy de cerca las consecuencias de la tragedia;

6) El Más Alto Tribunal de Justicia, en pocas horas, y evitando un debate que parecía

innecesario, rápidamente dispuso a 35 días de la tragedia hacer lugar al inicio del

procedimiento de pedido de revocatoria de mandato del Jefe de Gobierno;

7) Es decir: luego de la tragedia, hoy, a poco más de 75 días, todas los órganos del sistema

constitucional funcionan;

8) Me pregunto, pues: ¿es una evidencia relativa? No, para un Estado, como el federal

argentino, acostumbrado a la ano mia y a vivir al margen de la ley, como enseñaba el

malogrado Carlos Nino. La comparación, en clave normativa constitucional es útil.

9) Simplemente, pues, quiero indicar que el desenvolvimiento de las disposiciones

constitucionales no aseguran ningún resultado. Es más: hay quienes sostienen, con

firmeza, que ha sido precisamente el incumplimiento del Jefe de Gobierno, es decir su

mal desempeño en materia de seguridad de las personas y de los bienes, lo que ha

originado, por decirlo de algún modo e indirectamente esta tragedia.

IV. Ibarra: ¿un enemigo del pueblo?

Tal como he anticipado la totalidad de mis reflexiones se hallan dirigidas al

funcionamiento de las categorías jurídicas básicas del derecho constitucional de la Ciudad

de Buenos Aires.

Si es que existe la ley natural, sin dudas, la tragedia “República Cromañón”, no

solamente pudo ser evitada. Pone de manifiesto, además, la imposibilidad de mirar hacia

delante porque los padres no han sido enterrados por sus hijos. Es una pérdida moral que no

tiene ningún tipo de reparación. Sobran las palabras. No hay letras para tanto dolor.

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Sin embargo, tengo mis dudas, que desde el punto de vista jurídico constitucional, es

decir desde la perspectiva que hace a la supervivencia y evolución del Derecho

Constitucio nal de nuestra Ciudad hubiese sido necesario recurrir al procedimiento del

artículo 67 constitucional. No lo discuto políticamente, porque no es mi ámbito. Además, si

las autoridades, tanto el Tribunal Superior de Justicia avalando el progreso del trámite

inicial de la petición y el Jefe de Gobierno, propiamente, postulando, su desarrollo,

estimulan el avance de las actuaciones no es mi función juzgar aquí, insisto, políticamente.

Porque además, es políticamente adecuado todo lo que se esta haciendo. Lo que me

pregunto es si, efectivamente, era conveniente, oportuno y necesario acudir a este

mecanismo de legitimación del ejercicio de la función pública, acudiendo al procedimiento

inscrito en la letra constitucional y las leyes reglamentarias.

Quedaría, pues, quizá, una conclusión un tanto confusa, pero con dos estratos

analíticos bien diferenciados: a) la convocatoria sería inobjetable, políticamente; b) quedan

dudas, constitucionalmente, si era menester legitimar por intermedio de este proceso

constitucional una acción de gobierno, que sin pasar por alto que es altamente indiscutible

la gigantesca falta en los controles en que se incurrido en el caso “República Croma ñón”.

Parece exagerado imputar a Ibarra la violación del art. 34 constitucional.

Es políticamente constitucional todo aquello que no es irracional. La

constitucionalidad solamente es congruente con la tolerancia. Por lo tanto, la decisión

respecto del proceso de revocación de mandatos es entendible a la luz del día.

Finalmente, una metáfora absolutamente libre. En la obra “Un enemigo del pueblo”,

publicada en 1882, el protagonista, el Dr. Thomas Stockman, honrado y respetado por su

pueblo, defiende tozudamente su verdad, contra la creencia general, basada en una mentira.

Se siente profundamente herido, lastimado, cuando alguien osa llamarlo un enemigo del

pueblo, precisamente, por defender una verdad ciertamente comprobable: la contaminación

del poder. Al sentirse tocado, Stockman, enuncia una de las letras más memorables del

teatro universal: “el hombre más poderoso del mundo, es el que está más solo”. Quizá

Ibarra, al igual que Stockman, haya creído que el plebiscito era una forma de amigarse con

el pueblo, aunque descreo que la relación se haya roto, o al menos quebrado, en los

términos que el pudiese haber pensado en soledad. Es, nuevamente, un hipótesis.

Muchas gracias por su atenta y dilecta atención mis palabras.

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